新一輪城市更新行動下 項目謀劃的方向

中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于持續推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》）提出，轉變城市開發建設方式，建立可持續的城市更新模式和政策法規，大力實施城市更新，促進城市結構優化、功能完善、文脈賡續、品質提升，打造宜居、韌性、智慧城市?！兑庖姟访鞔_了城市更新行動的總體要求、主要任務和支撐保障舉措，勾畫出未來實施城市更新行動的“路線圖”。

《意見》提出八項主要任務要求。這八項任務既是政府、城投、銀行、建企的責任擔當，也是項目謀劃的方向，資金爭取的指引，也是可能的業務機會。

一政策定調：三大關鍵詞

1）盤活存量

與棚改時期“拆了重建”的路徑不同，城市更新強調“不搞大拆大建”，而是聚焦“既有建筑改造”與“低效空間再利用”。包括：

危房整治：D級危房拆除、C級危房加固改造；

老舊廠房、低效商業、閑置辦公：更新轉型為創意園區、產業基地、公服場所；

土地性質聯動調整：推動文旅、演藝、創投、康養等產業低成本落地。

過去拼的是開發速度，現在比的是盤活能力。城市更新重點不是推倒重來，而是對老廠房、閑置樓宇、危舊住宅“因材施改”。

想象一下：老工廠變成創意園區，老寫字樓變成孵化基地，老居民樓加裝電梯變成綠色節能社區……這些變化，帶來的不僅是生活體驗的提升，更是土地與資產的“二次增值”。

尤其是主城區，那些過去被忽視的“老破小”，現在可能就是價值重估的起點。

2）系統優化

這次更新不再是“頭痛醫頭腳痛醫腳”，而是整個系統的優化升級。

這次《意見》的邏輯并不只停留在“房屋本體”，而是構建了一個“從點到面、從房屋到城區”的全鏈條更新體系。將它概括為“自下而上的五級系統更新”：

把生活圈系統完善起來，這意味著什么？意味著“社區經濟”的春天來了。以前我們可能覺得社區團購、社區食堂、養老托育是小生意，可等到配套齊全、需求聚合，一旦做成體系，那就是城市日常消費的大入口。

3）項目為王

終還是要靠一個個項目來落地。文件明確了一個新導向：以城市更新項目的“謀劃實施”為抓手，既要補短板，也要促融合。這是在強調以項目來探索新模式，形成“以點帶面”的方式撬動地方形成可持續城市更新模式，推動從項目驅動向機制驅動轉型。

文件強調要以“城市更新項目謀劃實施”為著力點，推動從政策導向到項目落地的轉變，核心包含：

設施短板補齊：地下管網、排水防澇、綜合管廊等基礎設施；

功能更新融合：鼓勵文旅、商業、居住、文化復合型功能區落地；

歷史街區保護利用：推動文化資源與現代消費融合；

產業功能配套：為未來發展預留創新型業態空間。

這就對項目操盤者提出了更高要求——不僅要能搞基礎設施、做加建改造，還得懂如何把商業、文化、旅游融合在一個街區里，打造綜合功能場景，營造一種工作、生活方式。

二錢從哪來？三股力量齊發力

城市更新這事聽著好，但也繞不開一個老問題：錢從哪來？

財政政策在其中發揮著“引導、撬動、保障”三重作用。

從郭方明司長的講話來看，財政支持城市更新路徑體現在“三個聚焦”：

首先，聚焦探索新模式，以財政資金引導城市更新體制機制創新。其次，聚焦重點任務，以財政投入保障關鍵城市更新工程的實施。第三，聚焦財政金融協同：推動構建可持續、多元化投融資體系。

從這個三個聚焦看，可以看出更新的錢可以從哪里來？

答案是：財政啟動、金融接力、市場落地，三股力量一起推。

1）財政資金：為模式探索提供試驗田

首先，先由財政“點火”——中央財政以“專項補助 + 中央預算內投資 + 國債投入”的方式，起到“點火”作用，重點用于啟動試點、補齊短板。

比如，首批15個城市試點，推動城市在實踐中總結更新經驗和模式。財政引導“補短板”，特別是在地下管網、污水處理等基礎設施方面精準投入，解決城市運行“看不見”的風險。財政促進“消費導向的更新”，老舊片區改造不僅關注居住功能，還注重文化、休閑、旅游等消費場景的植入，帶動內需。財政支持“機制建設”，鼓勵地方在投融資機制、項目審批、儲備等方面探索新制度。

別小看財政投的這筆錢，它相當于給了市場一顆“定心丸”。

其次，財政資金在關鍵環節起到了“壓艙石”作用。

比如，老舊小區改造共安排1594億元中央補助，直接改善居民生活環境，是城市更新的重要民生工程。2024年投入4250億元用于燃氣管道更新、防澇設施等項目，體現出財政“長周期”“大強度”投入特征。稅費優惠配套，減免企業所得稅、土地使用稅、配套費等，有效降低社會資本和企業的參與門檻。

2）金融補位：政策性銀行助力

緊接著政策性金融來補位。像國家開發銀行、農業發展銀行等，將在“風險可控、財務可持續”的前提下，為符合條件的更新項目提供低息貸款支持。

特別值得關注的是，政策已明確鼓勵更多“城市更新專項REITs”“綠色債券”等金融工具參與。意味著，未來城市更新項目的資產證券化（比如城市更新REITs）也有望放開，會是非常重要的融資工具。

3）市場接力：民間資本積極跟進

，是把這盤棋真正下活——靠市場。文件中提到了鼓勵民營企業參與基礎設施、公服項目，打通片區開發、特許經營、PPP合作等路徑，讓社會資本成為主力軍。

鼓勵民營資本、社區居民參與更新；

推動PPP模式、特許經營、片區開發等多種市場化路徑；

優化土地審批、用途調整流程，土地用途也將更加靈活，降低民資進入門檻，為各類運營型企業提供舞臺。

真正能“接住項目”的，是那些具備長周期開發能力、資源整合能力與產業導入能力的企業——平臺型文旅公司、運營型城投公司、復合型開發商，將成為未來核心主力。

三項目謀劃的方向

《意見》提出八項主要任務要求。這八項任務既是政府、城投、銀行、建企的責任擔當，也是項目謀劃的方向，資金爭取的指引，也是可能的業務機會。

任務一：加強既有建筑改造利用

穩妥推進危險住房改造，加快拆除改造D級危險住房，通過加固、改建、重建等多種方式，積極穩妥實施國有土地上C級危險住房和國有企事業單位非成套住房改造。

分類分批對存在抗震安全隱患且具備加固價值的城鎮房屋進行抗震加固。

涉及不可移動文物、歷史建筑等保護對象的，按照相關法律法規予以維護和使用，“一屋一策”提出改造方案，嚴禁以危險住房名義違法違規拆除改造歷史文化街區、傳統村落、文物、歷史建筑。

持續推進既有居住建筑和公共建筑節能改造，加強建筑保溫材料管理，鼓勵居民開展城鎮住房室內裝修。

加強老舊廠房、低效樓宇、傳統商業設施等存量房屋改造利用，推動建筑功能轉換和混合利用，根據建筑主導功能依法依規合理轉換土地用途。

任務二：推進城鎮老舊小區整治改造

更新改造小區燃氣等老化管線管道，整治樓棟內人行走道、排風煙道、通風井道等，全力消除安全隱患，支持有條件的樓棟加裝電梯。

整治小區及周邊環境，完善小區停車、充電、消防、通信等配套基礎設施，增設助餐、家政等公共服務設施。

加強老舊小區改造質量安全監管，壓實各參建單位責任。結合改造同步完善小區長效管理機制，注重引導居民參與和監督，共同維護改造成果。

統籌實施老舊小區、危險住房改造，在挖掘文化遺產價值、保護傳統風貌的基礎上制定綜合性保護、修繕、改造方案，持續提升老舊小區居住環境、設施條件、服務功能和文化價值。

任務三：開展完整社區建設

完善社區基本公共服務設施、便民商業服務設施、公共活動場地等，建設安全健康、設施完善、管理有序的完整社區，構建城市一刻鐘便民生活圈。

開展城市社區嵌入式服務設施建設，因地制宜補齊公共服務設施短板，優化綜合服務設施布局。

引導居民、規劃師、設計師等參與社區建設。

任務四：推進老舊街區、老舊廠區、城中村等更新改造

推動老舊街區功能轉換、業態升級、活力提升，因地制宜打造一批活力街區。

改造提升商業步行街和舊商業街區，完善配套設施，優化交通組織，提升公共空間品質，豐富商業業態，創新消費場景，推動文旅產業賦能城市更新。

鼓勵以市場化方式推動老舊廠區更新改造，加強工業遺產保護利用，盤活利用閑置低效廠區、廠房和設施，植入新業態新功能。

積極推進城中村改造，做好歷史文化風貌保護前期工作，不搞大拆大建，“一村一策”采取拆除新建、整治提升、拆整結合等方式實施改造，切實消除安全風險隱患，改善居住條件和生活環境。加快實施群眾改造意愿強烈、城市資金能平衡、征收補償方案成熟的城中村改造項目。

推動老舊火車站與周邊老舊街區統籌實施更新改造

任務五：完善城市功能

建立健全多層級、全覆蓋的公共服務網絡，充分利用存量閑置房屋和低效用地，優先補齊民生領域公共服務設施短板，合理滿足人民群眾生活需求。

積極穩步推進“平急兩用”公共基礎設施建設。完善城市醫療應急服務體系，加強臨時安置、應急物資保障。

推進適老化、適兒化改造，加快公共場所無障礙環境建設改造。增加普惠托育服務供給，發展兜底性、普惠型、多樣化養老服務。

因地制宜建設改造群眾身邊的全民健身場地設施。

推動消費基礎設施改造升級。

積極拓展城市公共空間，科學布局新型公共文化空間。

任務六：加強城市基礎設施建設改造

全面排查城市基礎設施風險隱患。

推進地下空間統籌開發和綜合利用。加快城市燃氣、供水、排水、污水、供熱等地下管線管網和地下綜合管廊建設改造，完善建設運維長效管理制度。

推動城市供水設施改造提標，加強城市生活污水收集、處理和再生利用及污泥處理處置設施建設改造，加快建立污水處理廠網一體建設運維機制。

統籌城市防洪和內澇治理，建立健全城區水系、排水管網與周邊江河湖海、水庫等聯排聯調運行管理模式，加快排水防澇設施建設改造，構建完善的城市防洪排澇體系，提升應急處置能力。

推動生活垃圾處理設施改造升級。

加強公共消防設施建設，適度超前建設防災工程。

完善城市交通基礎設施，發展快速干線交通、生活性集散交通和綠色慢行交通。

加快建設停車設施。

優化城市貨運網絡規劃設計，健全分級配送設施體系。

推進新型城市基礎設施建設，深化建筑信息模型（BIM）技術應用，實施城市基礎設施生命線安全工程建設。

任務七：修復城市生態系統

堅持治山、治水、治城一體推進，建設連續完整的城市生態基礎設施體系。

加快修復受損山體和采煤沉陷區，消除安全隱患。

推進海綿城市建設，保護修復城市濕地，鞏固城市黑臭水體治理成效，推進城市水土保持和生態清潔小流域建設。

加強建設用地土壤污染風險管控和修復，確保污染地塊安全再利用。

持續推進城市綠環綠廊綠楔綠道建設，提高鄉土植物應用水平，保護城市生物多樣性。

增加群眾身邊的社區公園和口袋公園，推動公園綠地開放共享。

任務八：保護傳承城市歷史文化

銜接全國文物普查，扎實開展城市文化遺產資源調查。

落實“老城不能再拆”的要求，全面調查老城及其歷史文化街區，摸清城鎮老舊小區、老舊街區、老舊廠區文化遺產資源底數，劃定嚴格的保護范圍。開展文化遺產影響評價，建立健全“先調查后建設”、“先考古后出讓”的保護前置機制。

加強老舊房屋拆除管理，不隨意拆除具有保護價值的老建筑、古民居，禁止拆真建假。

建立以居民為主體的保護實施機制，推進歷史文化街區修復和不可移動文物、歷史建筑修繕，探索合理利用文化遺產的方式路徑。

保護具有重要歷史文化價值、體現中華歷史文脈的地名，穩妥清理不規范地名。

加強城市更新重點地區、重要地段風貌管控，嚴格管理超大體量公共建筑、超高層建筑。

（文章來源于中科國評科技研究院、地下管網）